截至目前，美国有关产业界以421条款为依据一共提交了5份申诉书，而421条款的核心就在于以“市场扰乱”（Market Disruption）为由实施特别保障措施。尽管这5份申诉书都已被否决，但是它也为我们敲响了警钟，使我们不得不认真的解读美国《1974年贸易法》的“421条款”并对“市场扰乱”的法律问题给以加倍的关注。

    一、“421条款”的由来
    根据2000年中美关系法案补充写入美国《1974年贸易法》的“421条款”，是中国加入世贸组织相关的中美协议过渡性保障条款在美国国内法中的直接体现。这一条款除了与GATT第19条之间有着密不可分的联系外，与美国《1974年贸易法》中的406条款有着更不可分割的联系。因此，当我们探讨“421条款”的来源时，不可避免地要先谈及在美国法中首次确立“市场扰乱”规则的406条款。根据该条款规定，如果美国国际贸易委员会发现产品的进口正在引起或者威胁引起扰乱同类产品在美国的市场，美国《1974年贸易法》授权总统限制来自大多数非市场经济国家的任何该类产品进口。这类调查的程序与201条款下规定的程序相同。如果国际贸易委员会确定有市场扰乱存在，就会提交一个补救建议给总统，由总统采取任何的最后行动。这项法律包括了由美国国际贸易委员会提起的针对来自共产主义阵营的国家的进口产品在美国引起的市场扰乱。当进口快速增加，以至构成使美国国内行业受到实质性损害或实质性损害威胁的重大原因时，即可断定存在市场扰乱。尔后，美国《1988年综合贸易和竞争法》进行了修订，明确了确定市场扰乱的标准以及所应考虑的因素。
    尽管406条款在中国加入世贸后已不再对中国适用，但这并不意味着406条款影响力的消亡。客观上，406条款仍然是中美世贸谈判协议中“纳入”有关适用于我国的非市场经济国家待遇和有关“市场扰乱”规则的根源和基础。我国加入世贸时签署的《中国加入议定书》第15条2款(ii)和 《中美世贸双边协议》的第15条，可以说接受了406条款的法律框框，并在客观上使之更加深化和具体化。《中国加入议定书》第15条2款(ii)规定：如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。我国在这一规定中所做出的让步，表明在一定程度上默认了承担作为“非市场经济国家”引起“市场扰乱”时的不对等责任。同时，《中美世贸双边协议》第15条申明：美国和中国同意美方将来碰到反倾销个案时可以维持美方现时的反倾销方法（把中国视为非市场经济国家），而毋须遭遇法律挑战。这个条款在中国加入世贸之后15年内维持有效。这一规定的实际效果对于美国来说显得尤为重要，使它可以在15年内以此为王牌去维护其本国的经济利益甚至是政治利益。
    再看421条款所最直接体现的《中国加入议定书》第16条和《中美世贸双边协议》中第16款，根据《中国加入议定书》第16条“特定产品过渡性保障机制”中的承诺，在中国加入WTO后的12年内，如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产商造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商，以期寻求双方满意的解决方法。如磋商一致，则中国应采取行动以防止或补救此种市场扰乱；如磋商未果，则该受影响的WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对中国产品采取撤销减让或限制进口措施。同时，根据中美世贸双边协议中第16款有关产品特殊保护的规定：中国是一个出口大国，享受进入美国市场的自由。但该条款允许美国调整仅来自中国的进口商品。此外，美国可根据低于世贸《安全协议》的法律标准，实施单方面限制。这个《产品特殊保护协议》条款将在中国进入世贸后12年内维持有效。可见，406条款所体现的宗旨在上述法律文件中更加明确、更加合法化地反映出来。
    从对以上法律文件的分析可以看出，我们不能把“421条款”看成是一个孤立的法律现象。如果说，上述世贸法律文件所确立的规则与GATT中有关市场扰乱规则有相似之处，特别是后来“市场扰乱”又以多边协议的形式体现在《中国加入议定书》中，从而使它们披上公平、自由的面纱而有相当的欺骗性，那么，美国把专门针对中国“过渡期的保障措施”以421条款补充写入美国《1974年贸易法》，一定意义上重新把这层面纱揭下，在更加特定、更容易操作、更具单方可控性的意义上还原了406条款的本来面目。其中还隐含着一种暗示，那就是：在“市场扰乱”和非市场经济国家待遇的问题上，美国不会轻易放弃当初制订406条款时所形成的传统和理念。

    二、《中国入世议定书》第16条与“421条款”中的“市场扰乱”
    1960年，为了防止日本等国家的劳动密集型产品对发达国家的威胁，GATT缔约方全体在第17次会议上，达成了“市场扰乱(Market Disruption)”的定义。其中第2款强调造成市场扰乱的“产品的售价应大都低于进口国质量相当的相同产品的现行价格”。而《中国加入议定书》中对“市场扰乱”的定义把过去GATT中达成的“市场扰乱”概念简化了。这样，针对我国的特殊保障措施对市场扰乱的定义不强调国外的价格低于国内价格这一差异，其启动的条件显然更容易满足。
    为了将《中国加入议定书》中对“市场扰乱”的规定转化为国内法，美国在《1974年贸易法》中加入了421条款，并认为：“市场扰乱”达成421条款下的裁决考虑的因素（Factors in determination）应当包括：1.作为被调查对象的进口产品的进口量；2.进口产品对美国生产相同产品或直接竞争产品的价格的影响；3.进口产品对美国生产相同产品或直接竞争产品的国内工业造成的影响；以上3个因素不需要同时具备。同时，在确定“市场扰乱”时还应当考虑的因素包括：1.与国内工业生产的产品同类或直接竞争产品的进口量的快速增加，以至绝对或者相对地导致美国国内行业受到实质性损害或者实质损害的威胁；2.进口数量的激增是否是造成实质性损害的重大原因。
    421条款中的“市场扰乱”把WTO《保障措施协议》的“严重损害”改成了“实质损害”，从而使援用保障措施的条件放宽了。此条款规定的“重大原因”为“是造成国内产业实质损害的重大原因，但不必等同或大于其他原因”。
    可以看出，无论是《中国加入议定书》第16条规定的特殊保障条款还是美国《1974年贸易法》中的421条款对“市场扰乱”的相关规定即使从法理上说也是很不公平的。第一，“市场扰乱”的界定仍然相当模糊，不需要提供量化的证据。这使特别保障措施机制门槛明显降低，凡只针对原产于中国的产品或中国产品进口量“相对增加”或“绝对增加”的其他WTO成员，一般都较容易利用特殊保障机制对我国出口产品提起指控，并作出“实质损害”或“实质损害威胁”的结论。第二，采取保障措施的标准由严重损害改为了实质损害，而“实质损害”是WTO《反倾销协定》规定的损害标准，比“严重损害”的要求低很多。第三，对中国采取的保障措施采用了GATT禁止的针对特定的产地来源的歧视性做法。第四，中国的可报复时限受到限制，报复能力被严重削弱。第五，增加“贸易转移”(Trade Diversion)条款，使针对中国的保障措施条件进一步降低。换言之，以“市场扰乱”为由的特别保障措施无论是原则要求，实施条件、期限、程序、后果，比WTO保障措施均更有利于他国对我出口产品的减让撤销及限制。因此，如何应对入世后因 “市场扰乱”的歧视性规则所带来的负面效应，已成为我国法学界当前刻不容缓的重要议题。
    摘自《广东律师网》

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