反垄断法在国际上被称为“经济宪法”、“自由经济大宪章”，世界上已经有100多个国家制定了反垄断法，它是涉及市场经济宏观层面和微观层面的基本法，在市场经济健康运行过程中具有举足轻重的地位。随着中国市场经济转型的逐步到位，随着中国加入WTO之后与国际市场的逐步接轨，随着国际跨国公司对中国的跨国垄断行为的日趋剧烈，立法机关已加快了有关反垄断法的立法步伐，《反垄断法》呼之欲出。
与《反垄断法》实施密不可分，或者可以说是《反垄断法》重要组成部分的有关《反垄断法》执法体制问题，包括执法机关的设置、性质、功能、职责等，正成为立法机关和相关学界特别关注的问题。可以说，中国在全世界范围确立市场经济国家地位的过程，就是相关经济法律按照国际市场经济规则不断完善的过程。所以加强我国反垄断立法、执法和法理学研究，既有充分的现实需要，又具有前瞻性的重要意义。在反垄断法执法体制方面，西方市场经济发达国家，在其《反垄断法》或类似法律实施超过100年的执法实践中，通过不断的锤炼、修正，已逐步形成了比较成熟、有效的执法体制。“它山之石，可以攻玉”。深入研究比较，科学借鉴，对中国《反垄断法》执法体制的建立和完善，必然起到“洋为中用”、“事半功倍”的促进作用。
国外不同国家关于反垄断法的执法体制一般都与其立法体例相一致。从立法角度，反垄断和反不正当竞争总是一对相生相亲的“孪生兄弟”，有的国家采取合并立法，譬如澳大利亚、俄罗斯、东欧国家；有的国家采取分立立法，譬如德国、法国、日本、意大利；有的国家采取制定法和判例法并存方式，譬如美国、英国。所以选择比较有代表性的美国、意大利、东欧转型国家进行有关反垄断法执法体制的比较，可以使中国相关制度的确立和完善从不同的角度和方面得到启发和借鉴。
一、美国的反垄断执法体制
美国的反垄断执法体系与其立法体例相一致，自成体系，是西方发达市场经济最具典型性和代表性的执法体系，也是目前相比较之下最行之有效的执法体系。美国的反垄断法主要由反托拉斯法、克莱顿法和联邦贸易委员会法三部法律组成，其中反托拉斯法（主要内容为禁止垄断协议和独占行为，又称谢尔曼法）和克莱顿法（主要内容是限制集中、合并等行为）是纯粹的反垄断法；联邦贸易委员会法涵盖前二者的内容，同时还包括消费者权益保护和禁止不正当竞争行为（或称不公平交易行为）的内容；另外，还包括大量的典型判例遵循。美国反垄断法执法体系在实施主体方面包含四个层面：司法部反托拉斯司、美国联邦贸易委员会、各州政府和民间主体。具体实施途径包括：通过司法部反托拉斯司提起民事诉讼和刑事诉讼；通过联邦贸易委员会直接进行裁决或提起民事诉讼，但不能提起刑事诉讼；通过州总检察长执行州反托拉斯法（部分情况下执行联邦反托拉斯法）；通过民间提起禁止继续违法的民事诉讼，并要求三倍损失赔偿。
（一）、司法部反托拉斯司
美国司法部设立反托拉斯司的主要目的是为了行使谢尔曼法和克莱顿法的执法权。美国司法部在机构设置和功能职责方面更接近中国的检察机关，司法部反托拉斯司就是一个起诉机关，没有裁判权。司法部反托拉斯司的领导是助理检察长，组成人员大部分是律师职员，所以被人称为：“基本上是一个在反托拉斯和相关领域代表政府的大型专业化律师事务所”。反托拉斯司的律师们基于本身的工作职责要求和自身的律师前途考虑，一般都拥有高度的工作热情，这种常常被认为近乎起诉狂的工作态度，使反托拉斯司的工作效率得到充分保障。
反托拉斯司的主要职责是根据谢尔曼法第1条、第2条和克莱顿法有关合并的规定在普通法院提起民事诉讼或刑事诉讼，同时通过公布“合并指南”、“反托拉斯司执法国际合作指南”，减少提起诉讼的随意性。反托拉斯司提起民事诉讼的请求一般包括禁止继续违法、要求分拆垄断企业、赔偿损失甚至请求三倍损害赔偿金等。刑事诉讼主要针对损害他人利益、公共利益或至国家利益达至严重后果，依法应当承担刑事责任（可能被判处单位罚金、个人罚金或监禁）的垄断行为。反托拉斯司作为原告或近似于国家公诉人地位的身份，可以自由地选择被他们认为可能涉嫌违反谢尔曼法和克莱顿法的行为进行起诉。任何违反谢尔曼法和克莱顿法有关合并规定的行为，都有可能遭遇反托拉斯司律师“从天而降”的官司诉讼，而且起诉的成功与否已成为衡量反托拉斯司律师职员工作能力和的成就感的主要指标。
反托拉斯司的执法权利主要包括调查权和起诉权。反托拉斯司的案源信息一般通过受垄断行为直接或间接影响的企业、个人或消费者投诉取得，有时也通过电视、报纸、互联网等媒体取得，甚至可以采纳专业顾问意见或至凭职员个人接触判断。反托拉斯司一旦决定立案对某个企业提起民事或刑事诉讼，接下来的工作便是进行深入的调查和展开诉讼程序。在提起刑事诉讼程序之前的调查阶段，反托拉斯司可以签发搜查令，以确保能够搜查企业的经营场所并扣押有关文件作为证据；还可以通过联邦大陪审团直接传唤当事人，责令其提供有关违法证据的文件。在民事诉讼准备阶段，反托拉斯司可以通过助理检察长签发“民事调查令”，据此能够传唤当事人和获取文件，但不能进行搜查和扣押。可见反托拉斯司的调查权是强有力而且适当的。美国反托拉斯司诉讼，特别是刑事诉讼，往往需要繁琐冗长的审理程序，有的可能持续数年，甚至超过10年。但被提起诉讼行为本身足以对违反谢尔曼法和克莱顿法的垄断行为产生震慑和制肘，从而使有垄断企图的行为主体在主观上变得小心翼翼，愿意尽可能自觉维护正常的竞争秩序。
（二）联邦贸易委员会
联邦贸易委员会是因应美国反垄断法立法体例的完善而设立的，旨在克服谢尔曼法和克莱顿法适用范围的局限，同时希望克服司法程序过于繁琐导致的时效不济。联邦贸易委员会在准确意义上是一个不受司法影响的行政执法机关，它对整个反垄断政策享有主管权，其执法范围包括谢尔曼法、克莱顿法和联邦贸易委员会法；而反托拉斯司的执法范围则仅限于谢尔曼法和克莱顿法，不能执行联邦贸易委员会法。联邦贸易委员会主席在自我评时称：联邦贸易委员会存在的目的是促进自由市场经济的有效运转，并支持消费者主权自由原则。联邦委员会因其“惰性”和“不求上进”，时常会受到批评，但随着委员会自身在组织和程序方面的不断改进，目前仍是美国主要和有力度的反垄断执法机构。
联邦贸易委员会实行委员会会议制，由四名委员和一位主席组成，委员都由总统提名，经参议院同意后任命。联邦贸易委员会法规定5位委员中不得有3名委员同属一个政党，以避免其受到某个政党的过分操控，而沦为为政党服务的工具。联邦贸易委员会有两个充分显示其功能的基本部门：竞争局和经济局。竞争局通过收集情报进而对被指控的反竞争行为采取行动，并负责监管反托拉斯法的遵守情况。竞争局的组成人员大部分也是律师职员，在工作方式上，竞争局的律师与反托拉斯司的律师十分相似。只要发现违反联邦贸易委员会法的丝足马迹，便可以激起他们“饱满的诉讼热情”。经济局的职员组成大部分是经济学家，主要职责是通过调查，为执行机构提供经济上和统计上的分析报告，包括营业竞争分析、管制分析、产业分析、消费者权益保护、反托拉斯、商业计划等，以便顺利地进行案件调查和审理。在实际执法过程中，竞争局的律师和经济局的经济学家之间存在一种相互制约的关系，在案件定性方面，律师的意见总是占主导地位；而在违法程度的确定方面则更多地尊重经济学家的意见。这一方面可以约束律师们“过于好事”，另一方面则可以克服经济学家的过分保守而损害法律规范的严肃性。
联邦贸易委员会在性质上属于行政机关，但又不是单纯的行政机构，他不仅拥有行政权，同时还享有准立法权和准司法权。行政权包括发布禁令、传唤当事人、发出民事调查令、行政指导及向国会提出报告等。准立法权是指享有国会授权制定与法律具有同等效力的行政规则和命令的权利。美国的有关反垄断立法或说竞争立法，一般都比较原则而笼统，只有通过联邦贸易委员会制定的有关规则，才使各种商业行动的法律规定得以具体化和明确化。准司法权是指联邦贸易委员会可以对具体案件进行审理，并作出裁决。当事人对裁决不服时，可以请求联邦上诉法院进行司法审查，直至最高法院，但法院一般都会尊重联邦贸易委员会作出的专业性裁决。准司法权还包括联邦贸易委员会拥有民事起诉权，委员会可以自己的名义用自己的律师向有管辖权的法院提起诉讼，请求法庭裁定禁令救济、保护消费者权益、实施强制程序和进行民事处罚等。
（三）联邦州政府和民间诉讼
美国联邦州政府实施反托拉斯法的权利行使主体是各州总检察长和他的办公室，对外都以总检察长名义。州政府的执法与司法部和联邦委员会执法统属公共执法，州总检察长除可以执行州反托拉斯法外，还可以在某些情况下，根据联邦反托拉斯法提起对继续违法发布禁令和损害赔偿的民事诉讼。联邦州总检察长的起诉对象非常广泛，甚至可以起诉联邦政府。州政府的执法权与司法部反托拉斯司的执法权基本一致，主要包括调查权和起诉权，只是执法范围有所区别。州总检察长主要是对违反本州反托拉斯法的行为或在本州范围造成损害后果的垄断行为诉诸法律。州总检察长与反托拉斯司的执法过程都如出一辙，在联邦州总检察长办公室工作的律师职员和在反托拉斯司工作的律师职员，都有一样的工作热情和动因。
民间诉讼是美国反托拉斯法赋予私人的权利，私人主体包括私人企业、消费者及其他民间组织或机构。通过民间主体提起诉讼也是美国独有的程序，当个人认为其受到违反反托拉斯法行为的侵害时，可以向联邦法院起诉，请求发布禁止继续实施该违法行为的禁令，并请求三倍损失赔偿金，也就是相当于违法行为给原告所造成损失三倍的赔偿金。民间主体因为缺乏强有力的调查权，所以提起诉讼时一般都比较慎重，没有充分的证据和经济实力，很可能会面临败诉的风险。美国反托拉斯法的三倍赔偿制度，在一定程度上是考虑到违反反托拉斯法的行为在一般情况下对个别民间主体的损害可能微不足道，但对社会整体的危害则可能非常巨大，所以在制度设计上，支持和鼓励民间主体提起诉讼。
二、意大利的反垄断法执法体制
意大利反垄断立法采取的是分立立法体例，其反不正当竞争法律规范包含在意大利民法典中，内容包括列举各种不正当竞争行为、不正当竞争行为制裁、损害赔偿和行业协会的诉权等，没有专门的反不正当竞争立法。《竞争和公平交易法》是意大利有关反垄断的专门法典，主要包括：禁止限制自由竞争协议、禁止滥用独占地位、合并和收购的核准禁止；该法又被称为意大利竞争法。与美国反托拉斯执法主体多元化不同，意大利反垄断执法主体为单一机构----意大利竞争局，竞争局是执行《竞争和公平交易法》的专门机构，其执法过程简明、温和。
（一）竞争局的法律地位和性质 意大利竞争局是根据《竞争和公平交易法》设立的独立机关，不受政府和国会的干涉，它只依据法律规定独立履行职责和作出决定。竞争局是一种委员会组织，由若干名委员组成，通过多数表决制通过决议。竞争局主席和委员，由参议院和下院议长联合任命，任期七年，并不得连任，这一任命程序从制度上保证了竞争局的独立性。独立性和专业资深经历是委员任用的主要标准，委员绝大部分来源于最高行政法院、审计法院、最高上诉法院的法官、大学终身教授或为社会公认有名望的企业界代表。意大利竞争局的经费由中央政府按年度预算拨付，这也从财力方面保障了竞争局的独立性。
（二）竞争局的组织结构 意大利竞争局从1998年起下设八个职能部分和两个办公室，其中四个业务监管部、三个业务辅助部和一个审计部。竞争局业务监管按监管行业划分为调查一部、调查二部、调查三部，行业划分的主要意义在于内部监管分工，只是监管行业不同，对部门职员的知识结构要求存在一定的差异。对监管部门职员，不一定都要求必须有法律知识背景。另外一个比较有特色的部门是引人误解广告监管部，专门从事有关引人误解广告信息的收集、调查、报告、协调和公告裁决摘要等。竞争局其他三个业务辅助部门包括经济和法律研究部、文秘与信息部、行政管理和人事部，主要从事辅助性服务工作。竞争局下设有法律办公室和秘书长办公室。法律办公室是律师职员比较集中的职能机构，负责向各部门和其他办公室提供法律意见，办理竞争局的诉讼事宜，同意大利总检察长办公室联络，起草规章和竞争局的其他官方文件。秘书长办公室主要协助秘书长工作，负责安排竞争局的所有会议，起草会议文件和保管档案。意大利竞争局在组织机构设置形式上，与中国行政部门的机构设置有颇多相似之处。所以说，在组织形式上，意大利竞争局象是一个不受政府和国会制约，但又与政府和国会有密切联系的独立行政机构。
（三）竞争局的职责和权力 意大利竞争局的职责主要是执行竞争法，同时负责实施规制引人误解的广告法令，并负责向国会和政府提供报告。执行竞争法的主要任务是监管阻碍竞争的垄断协议、滥用独占行为以及旨在消除或限制竞争的集中行为。竞争局的执法权力包括：调查权、处罚权、一般调研权和建议权。调查权是指竞争局在根据自己掌握的信息或接受投诉取得案源后，便可以展开调查，以决定被调查对象是否存在限制竞争协议和滥用支配地位权力的违法行为。调查开始后，竞争局应当告知当事人，并在调查的任何阶段都可以要求企业、组织和个人提供其占有的资料和出示与调查有关的文件。竞争局对当事人负有保密责任，即使向政府也不可以泄密。竞争局对没有正当理由拒绝或不能提供或出示文件材料的人，可以处以5000万里拉以下的罚款；对提供文件资料不真实的，除承担其他法律规定的责任外，还可以处以10000万里拉以下的罚款，这充分捍卫了竞争局调查权的严肃性和适当的强制性。处罚权是指某类垄断行为经过调查表明构成违法后，竞争局一般书面通知要求当事人限期采取补救措施，对拒不采取措施的，竞争局可以处以涉案营业金额10%以下的罚款。对性质比较严重的案件，竞争局视情节轻重和违法时间长短处以涉案确认违法前一财政年度营业额1%以上10%以下的罚款。对继续实施违法行为的，可以重新处以罚款。应该说，处罚权是竞争局最强有力的权力。一般调研权和建议权不是体现竞争局主要功能的权利，一般调研权是指竞争局可以对价格变化情况、经济发展状况进行一般性的调查研究，据此提出竞争是否被阻碍、限制或扭曲；建议权是指竞争局有权将立法措施、有关权力人士（主要是指总理或部长）或机关扭曲竞争的情况告知国会和总理，同时可以公开申报的案件和发布消除或防止扭曲竞争应当采取的措施。意大利竞争局没有像美国反托拉斯机构一样的起诉权，行政官僚机构的味道比较浓厚，没有一批像美国反托拉斯司律师一样热情高涨的律师职员，所以对垄断行为的监督力度和执行效果不及美国的反托拉斯机构；其优点则是对具体的案件处理避免了繁琐冗长的诉讼程序，而且处理过程比较温和。
三、东欧及俄罗斯转型国家的反垄断法执法体制
东欧各国与俄罗斯在从计划经济模式向市场经济模式的急速转型过程中，都因应西方市场经济自觉或不自觉的要求，制定了有关反垄断和反不正当竞争的法律，而且考虑到自身的市场经济环境和转型要求，采取了合并立法的方式，其中以匈牙利反垄断和反不正当竞争法律具有最具代表性。匈牙利1996年通过的《关于禁止不公平市场行为和限制竞争的法律》，得到其国内和西方国家的普遍肯定和好评。为实施反垄断法和反不正当竞争法，东欧各国都设立有专门的竞争执法机构，作为监管和实施竞争政策的高层次机关，只是名称不尽相同，譬如俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯设立有“反垄断委员会”，波兰、斯洛伐克设立有“反垄断局”，匈牙利则称为“经济竞争局”。
东欧各国设立的反垄断与反不正当竞争执法机构在各个方面都有非常高的地位，只是在权力机构中的位置有区别。在一些国家竞争执法机构对国会负责，譬如，匈牙利的竞争局局长、副局长由总统任命，但对议会报告工作，保加利亚的竞争委员会委员由议会选举。在另一些国家竞争执法机构对政府负责，譬如，在俄罗斯反垄断委员会就归入政府管理，在波兰竞争局隶属于部长会议。东欧国家反垄断执法机构的设置，带有明显的转轨痕迹，即不同的权力机构对市场功能认识存在差异，都希望将权力统在自己名下，特别是在阻止政府干预竞争的问题上，总是存在限制和反限制、权力转移和反转移的角力。不过，尽管东欧各国在竞争执法当局权力划分和归属上各有不同，但大家共同一致的看法是，为保证执法效果，执法机构的人员组成应当高度专业化，在履行职责时，必须有专家支持，或者由专家型雇员执法，不能将竞争执法机构等同于一般性行政官僚机构，在俄罗斯和斯洛文尼亚还明确规定设立专家委员会。
东欧及俄罗斯转型国家反垄断执法机构的权利一般包括调查权、监管和作出决定权、制裁权。调查权又称获取信息权，这是执法机关行使权利的重要条件。俄罗斯反垄断法规定：反垄断委员会授权的任何人有权畅通无阻地进入部、部门和其他行政部门，也可以进入任何企业、协会、研究所或其他组织，要求相关组织或个人提供相关的文件，对无正当理由拒绝提供或提供虚假材料的人士，可以处以月薪六倍以下的罚款。监管和作出决定权，包含对反竞争行为的事先干预和事后干预。事先干预是督促性的和非强制性的，譬如在匈牙利，达成协议的当事人可以请求竞争局决定其协议是否违反反垄断法。事后干预一般具有强制性，主要包括限制竞争协议、责令强制解散、废止或启动废止限制竞争的行政行为等。东欧转型国家反垄断执法机构的制裁权与西方国家，特别是西欧国家比较相似，这在很大程度上是加入或希望加入欧盟的需要，主要包括直接发布禁令或通过法院发布禁令、宣布限制性协议或者行为无效、直接或通过法院处以罚款。对反竞争行为的民事赔偿责任和刑事责任仍只能通过诉讼程序制裁，法律没有规定反垄断执法机关有直接的起诉权，这也是与西欧国家比较一致的方面。
四、国外反垄断执法体制对中国反垄断执法体制建立和完善的启示。
综合比较国外不同立法体例下的反垄断执法体制，可以给中国反垄断执法体制的建立和完善在以下几个方面提供借鉴和启示:
（一）反垄断执法机关应当依法设立 国外反垄断执法机关一般都由反垄断法直接确立，即由反垄断法直接确立反垄断执法机关的法律地位、人员构成、职权等组织制度,甚至包括反垄断机构的运行经费。执法机关设立法定可以从根本上防止机构设立的随意性，使其不会受到政府或任何其他强力机构、强力人士的人为干预，这为反垄断法执法机构的独立性奠定了坚实的制度基础。
（二）反垄断执法机关必须具有独立性 独立性是反垄断执法机关依法有效行使权利的前提和基础。国外反垄断法通常都将反垄断执法机构规定为独立的机构，以确保其执法的公正性、独立性和连续性。从市场经济高度发达的美国，到经济行为多少有些保守的西欧国家意大利，到正处在市场经济转型过程的东欧国家，在反垄断执法机构的设立问题上，都一致遵循和捍卫这一机构的独立性。
（三）反垄断执法机关应当具有高度的专业性 垄断行为是经济法律关系盘根错节的复杂社会现象，是与社会经济核心层面紧密联系的结构性问题，也是政府利益、企业利益、私人利益和消费者利益尖锐冲突的领域。适用和调整这些行为的反垄断法必然是高度专业化的法律，因此需要按专业化理解和执行。国外反垄断执法机构，基本上是专家执法，或正在向专家执法过度。专家执法要求执法人员拥有熟练、深厚的法学知识及经济学知识，或精通某一领域的专门知识，这是反垄断法执法效果的人力资源保证。
（四）反垄断执法机关的强力性 国外反垄断法对具体的执法手段都作出强有力的规定，以克服“徒法不足以自行”弊端。不仅在机构等级地位方面加以提升，而且规定了强有力的执法手段。美国反垄断法赋予执法机构和民间主体以起诉权，对违反反垄断法的行为就有事前震慑和制肘的作用，其时效功能不是体现在事后冗长的诉讼程序，而是体现在事先的自觉审慎。美国反垄断法还在制度上比较好地保障了执法者的工作动因和热情，防止执法机构本身蜕变为效率低下的惰性官僚机构。这一方面，对我国即将出台的反垄断法所涉及的执法体制的确立，应有特别的启发和借鉴意义。
摘自《广东律师网》
